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农业问题可能成为美欧谈判主要障碍

19-05-07

欧盟理事会授权欧盟委员会与美国就贸易协定进行谈判,下一步双方将就谈判所涉及领域达成一致意见,这可能导致最新一轮的跨大西洋谈判在开始之前就遭到破坏。

自去年7月特朗普总统和欧盟委员会主席让-克劳德·容克(Jean-Claude Juncker)在白宫会面以来,双方就因贸易协定是否应涵盖农业问题争执不下。欧盟委员会获得的授权只会使这一问题更加突出。

鉴于美国和欧盟目前的政治形势,双方都不大可能做出让步。美国立法部门和农业团体要求将农业问题纳入美欧谈判,因为如果协议中没有包含农业问题,就将无法在国会获得通过。

美国参议院财政委员会主席查克·格拉斯利(Chuck Grassley)周一表示,“消除工业关税和非关税壁垒可能会起到一定作用,尤其是当我们在欧盟面临严重的农业贸易壁垒时。农业是全球经济的重要组成部分,将农业问题排除在贸易协定之外是没有意义的。所有取消关税的协议都需要得到国会的批准,但参议院和众议院的两党成员都表示反对贸易协定将农业问题排除在外,因此任何此类协议都不可能在国会获得通过。”

美国大豆协会主席戴维·斯蒂芬斯(Davie Stephens)在4月15日的一份声明中表示,“欧盟农业生物技术政策以及农药法的修订是我们长期以来关注的问题,我们非常希望能够解决这些问题。现在欧盟正式将农业排除在外,因此想要解决严重阻碍国家间贸易的非关税壁垒问题,即便不是完全不可能,也绝不会轻而易举。”

然而从政治上看,就与美国达成贸易协定的前景来说,欧盟官员面临着来自欧盟成员国、欧洲议会成员和民间团体的压力,他们已经放弃了将农业问题纳入贸易协定。

法国反对授权欧盟委员会与美国启动贸易谈判,一方面是由于特朗普政府退出了《巴黎气候协定》,另一方面原因则是出于法国的农业敏感性。大西洋理事会全球商业和经济项目副主任玛丽·卡斯佩雷克(Marie Kasperek)在接受采访时说:“我认为法国的举动很有象征意义,这并不奇怪。法国对美国与欧盟的贸易协定持怀疑态度,对农业问题十分敏感。他们将《巴黎气候协定》作为道德标准,以此为借口反对谈判授权。”

德国布鲁塞尔马歇尔基金会高级研究员彼得·蔡斯(Peter Chase)认为“归根结底都是农业问题。欧盟委员会获得的授权明确将农业排除在谈判之外,这使法国有理由支持这项授权。但是尽管欧盟委员会未获得授权与美国讨论农业问题,法国总统伊曼纽尔·马克龙仍将《巴黎气候协定》作为反对通过授权的理由,这似乎也可以保护法国的农业敏感性,还可以避免向公众解释为何与美国签订贸易协定并不会损害法国农业利益。”

美欧双方的“游戏规则”不同

4月15日,欧盟贸易委员会专员塞西莉亚?马尔姆斯特罗姆(Cecilia Malmstr?m)对记者表示,她将联系美国贸易代表罗伯特?莱特希泽(Robert Lighthizer),共同商讨安排第一轮贸易谈判的事宜,但目前形势对美国有利。而卡斯佩雷克和蔡斯认为,成功谈判的条件并不成熟。

蔡斯表示:“双方已经准备好进行博弈。他们把自己的牌摆在明面上,但目的却根本不同。美国想要分阶段谈判《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP,即美欧双边自由贸易协定),而欧盟“只想在工业制品方面达成协议。”

2016年欧盟和美国无法就最敏感的问题达成协议,其中包括农业、政府采购、投资者保护和监管协调问题,因此TTIP谈判陷入僵局。而欧盟委员会的新授权表示,欧盟成员国于2013年批准的TTIP授权与目前的谈判无关。

去年特朗普和容克在会谈后发表声明,称欧盟和美国将针对非汽车工业产品达成协议。欧盟委员会官员一再指出这一声明是谈判的基础,也是将农业排除在谈判之外的理由。

美国立法机构一再要求解决农业问题,4月15日马尔姆斯特罗姆在回答相关问题时称:“从一开始就很明确,农业不在欧盟和美国的谈判范围之内。虽然谈判内容有限,但仍然是有意义的双赢谈判,美国和欧盟就谈判达成一致意见,指导我们未来的行动。我们不会多做也绝不少做。”

卡斯佩雷克说:“从理论上讲,我们已经准备好进行谈判了,但实际上我们甚至还没有回到去年7月份的谈判水平。”

各方仍对谈判持乐观态度

根据美国约翰·霍普金斯大学当代德国研究所高级研究员卡斯佩雷克和彼得·拉希什(Peter Rashish)的说法,我们有理由相信特朗普政府能够与欧洲达成贸易协定。拉希什提出了两个理由:其一,特朗普政府成功地完成了《北美自由贸易协定》的重新谈判;其二,美国认识到需要盟友的帮助才能成功对抗中国。

拉希什称:“特朗普政府表明美国只想要双边贸易协定,之后就完成了《美国墨西哥加拿大贸易协定》(重新谈判后的NAFTA)的谈判,重新谈判的成功显示出美国的实用主义。另一个使我们保持乐观的原因是特朗普政府承认,美国无法独自解决中国这一头号问题。”

卡斯佩雷克表示:“如果能够通过这种方式达成贸易协定,我们都会感到惊喜。欧盟正努力避免与美国的矛盾升级,但避免矛盾升级并不能算是成功。”

跨大西洋贸易协定能否取得成功取决于如果美国与中国和日本的谈判失败,那么特朗普政府是否需要从欧盟这里获得一场胜利。或者说,如果特朗普不需要胜利,那么他可以选择对汽车和汽车零部件征收232关税,但这将加剧与欧盟之间的紧张关系。特朗普已经一再威胁要对欧洲汽车征收关税。

美国的做法将取决于对日本和中国的谈判情况以及是否需要从与欧盟的谈判中获得胜利。如果其他事情进展顺利,并且特朗普认为没有必要延长关税宽限期,那么更为明智的做法将是放弃征收关税,继续进行谈判。或者对特朗普来说更好的做法是告诉他的团队‘我们要态度强硬’——我们已经从他的负面言论中读到了这一点。一切都取决于他需要的是怎样的行动,他是否需要一场胜利。

周一特朗普在明尼苏达州的一场竞选集会上发表讲话,他将有关欧盟农业壁垒方面的谈判与征收汽车关税的可能性联系起来,总统似乎更倾向于征收汽车关税。

特朗普说:“欧盟几乎不接收我们的农产品,但他们却可以将奔驰汽车,甚至任何想们想要卖的产品,包括农产品销往美国。这太不公平了。这种情况将很快得到改善,他们应该能够理解这一点。”

“因为如果不做出改变,我们就对所有欧盟汽车和其他所有产品征收关税。欧盟不能这样对待我们的农民,更不能这样对待我们的人民。”

跨大西洋贸易关系紧张

三位分析人士均表示,由于政治环境不同,目前的美欧贸易谈判可能比前几年的谈判更具争议性。一系列与贸易有关的冲突使跨大西洋贸易关系陷入紧张局面。例如,4月17日美国宣布将全面实施《赫尔姆斯-伯顿法案》,该做法激怒了欧盟,威胁将在WTO提起诉讼。欧盟成员国正在征收数字服务税,美国认为这违反了WTO规则并且不公平地针对美国科技公司。此外,美国和欧盟都公布了可能征收报复性关税的商品清单,持续数十年的波音-空客补贴争端也不断升级,同时欧盟也针对美国的钢铁和铝关税向WTO提起诉讼。

最近欧洲议会国际贸易委员会主席贝恩德·朗格(Bernd Lange)谈到上述问题,称欧盟不应与美国进行贸易协定谈判。根据一份非正式的翻译文件,朗格在上周的一份声明中称:“我们无法在目前的形势下与美国政府开展贸易谈判。特朗普政府并没有试图更改其针对钢铁和铝征收的非法关税。美国总统威胁征收汽车关税的声音愈发响亮,对波音和空客补贴争端的态度也极为激进。再加上美国贸易代表办公室极力要求与欧盟进行谈判,这些做法都打破了我们的底线,因此我们不可能与彼此进行建设性的对话。”

朗格补充说道:“在这些不利条件下与特朗普政府进行谈判违背了欧洲议会和法国的意愿,不符合欧盟的利益”。

卡斯佩雷克认为,欧盟委员会也很难使欧洲接受跨大西洋贸易协定,因为特朗普在欧洲非常不受欢迎。她说道:“情况比以往任何时候都要糟糕。前总统奥巴马在欧洲非常受欢迎,而特朗普总统却不。 如果奥巴马都无法让欧洲燃起热情,谈判贸易协定,那么一位不受欢迎的总统又怎么能做到呢?”

卡斯佩雷克指出《美国墨西哥加拿大贸易协定》也表明不太可能达成跨大西洋贸易协定。加拿大和墨西哥尚未批准该协议,其原因之一就是特朗普政府拒绝取消钢铁和铝的232关税。而欧盟委员会的授权提出,将取消这些关税作为最终与美国达成协议的先决条件。

蔡斯表示,与紧张的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判相比,美欧贸易协定谈判将“更为棘手”。拉希什认为美国和欧盟之间的经济贸易关系确实“比平常更具争议性”,但仍然希望谈判能够取得成功。

抛开农业问题是否是唯一出路

蔡斯、卡斯佩雷克和拉希什都认为,确保美国和欧盟能够成功完成谈判的最佳方式就是将农业排除在谈判范围之外。

拉希什说道:“我们应该想想TTIP到底出了什么问题,很难说是否农业、投资者保护和采购问题真的破坏了TTIP。”

卡斯佩雷克认为,将谈判控制在有限的范围之内才是唯一可行的做法,这就意味着要将农业排除在外。

蔡斯表示,美国和欧盟都应该同意将卫生和植物检疫这类美国生产商面临的主要欧洲市场准入壁垒留给监管机构处理,而且这些机构应当努力解决这些问题。他说道:“我认为双方都需要接受这种政治现实,他们需要清楚地表达自己对市场准入和监管问题的理解,并确保人们理解,贸易谈判并不能涵盖所有监管问题。如果他们可以清楚理解并强调这一点,并且如果最终达成的贸易协定实际上没有涉及这些监管问题,那么他们就可以在达成协议的同时,共同以各自单独的方式对待监管问题。”

这就意味着特朗普政府必须说服国会领导人支持目前只涉及工业制品的贸易协定,这是一个长期过程的一部分,而在未来较长时间内则会解决一些长期存在的农业问题,例如引起美国不满的欧盟生物技术审批制度。

蔡斯谈到:“如果我是政府工作人员,我会对国会议员说,‘你们需要耐心等待。如果要解决这一问题,我们需要时间,需要建立一个系统的方法来解决批准进口到欧盟的生物技术种类之间的不对称问题。我们已经达成的贸易协定将逐步帮助我们解决这一问题。我们可以随心所欲地击败欧洲人。但是,如果在政治上我们正在做的事情遭到强烈反对,以至于没有政府能够接受它,那么政客们就应该接受它。”

还有一个问题就是由于欧洲即将举行选举,所以谈判时间有限。欧洲议会选举定于5月举行,新的委员会将于10月成立,这可能会使目前进行的谈判推迟几个月进行。马尔姆斯特罗姆表示,她认为只要谈判范围有限,就可以在新的委员会成立之前完成谈判。在不到六个月的时间内完成的贸易谈判将会是有史以来速度最快的谈判之一。