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美国商务部拟对货币操纵国征收反补贴税

19-07-09

有分析师称,货币冲突将是“贸易战的下一个战场”,而特朗普政府已经提出新的行动方案用来对抗所谓的货币操纵行为。2019年5月,美国商务部发布通知,提出制定新规则,授权对美国政府确定的,采取措施降低其货币与美元相对价值的国家的进口产品征收反补贴税。6月27日之前接受关于该提案的公众意见。包括2013年和2015年在内,国会众多议员多年来一直在讨论该政策,但由于一直存在争议,因此国会一直没有对其立法。

一、货币操纵

十多年来,政策制定者和分析人士们一直担心美国的出口和就业受到其他国家不公平汇率政策的影响(称为“汇率操纵”)。他们认为,其他国家以牺牲美国企业和工人的利益为代价,有意削弱其货币相对于美元的价值,以增加其贸易出口。根据2017年的一项研究估算,在2003年至2013年期间,其他国家通过操纵其货币的方式,每年获得超过6000亿美元的不公平贸易利益。该研究估计,其他国家的货币操纵行为导致美国每年增加约2000亿美元的贸易逆差,致使在全球金融危机期间和之后(2009-2013年)美国损失了超过100万个工作岗位。

目前美国主要依靠单边和多边措施打击货币操纵行为。根据美国法律,财政部针对其他国家的汇率政策每半年出具报告,并且在特定情况下,必须对从事货币操纵的国家采取行动。美国还通过七国集团和二十国集团峰会这些主要经济体讨论和协调经济政策的多边论坛来推动反对货币操纵。尽管对IMF执行货币承诺的能力存在质疑,但美国也是国际货币基金组织(IMF)的成员,作为国际组织,IMF各国成员都承诺杜绝操纵货币。

二、特朗普政府的应对政策及提案

在2016年总统竞选期间,唐纳德·特朗普将货币操纵,尤其是中国的货币操纵行为作为重点问题。上任以来,特朗普总统一直关注其他国家的汇率政策,政府的工作重点是通过贸易谈判解决不公平的货币行为。最值得注意的是,拟议的《美国墨西哥加拿大贸易协定》(USMCA)中首次包含了关于汇率的规定,这被广泛视作未来贸易谈判的新模板。

目前美国商务部提出的另一项应对货币操纵行为的措施是允许美国反补贴税法将货币操纵视为出口补贴,这项措施已经在国会经过了多年讨论。根据现行的美国法律,反补贴税可适用于受到外国政府补贴的进口产品。一些人认为,货币操纵和政府补贴的作用相同,因此也应该被视作补贴受到美国法律的制裁(这意味着对其征收反补贴税)。一些政府成员经常提出通过立法修订美国反补贴法,解决货币操纵问题。最近的一次是参议院在2015年通过了这样的修正案,但由于目前的辩论中再次对该提案提出了各种各样的担忧(下文将详细介绍),因此未能最终将该修正案列入立法。商务部的提案将通过修改现有法规来实施该政策,而无需通过立法。

目前尚不清楚哪些国家可能成为商务部提案政策的目标。根据2017年的研究报告,自2014年以来,货币操纵行为在很大程度上有所收敛。特朗普总统就职以来,财政部在提交给国会的半年度报告中并未正式发现任何国家操纵本国货币。财政部拥有一份宏观经济和外汇政策“监测清单”,到2019年5月,这份清单中包含中国、德国、意大利、爱尔兰、日本、马来西亚、新加坡、韩国和越南。其中没有任何国家达到国会在法律上规定的货币操纵标准。中国为限制人民币升值而对外汇市场进行干预主要发生在2003年至2014年之间,而最近中国货币贬值可能加剧了美国政府的担忧。

三、针对商务部提案的意见观点

迄今为止,针对商务部关于对操纵本国货币的国家的进口产品征收反补贴税的提案,主要有六项反对意见。这些意见主要有以下三方面担忧:

1. 这些意见对依赖特定模型来评估货币低估程度的做法提出质疑。经济学家们无法就如何精确地估计货币偏离均衡价值的程度达成一致意见。此外,还有许多与贸易无关的政策(包括货币、财政和结构性政策)可能导致汇率波动。出于增加出口的目的,与货币操纵无关的原因也可能导致货币估值偏低。

2. 意见指出,目前尚不清楚《世贸组织协定》是否将降低汇率视为补贴行为,因此针对货币操纵行为征收反补贴税可能会在WTO受到上诉,并可能导致报复性关税。

3. 意见反对授权商务部获得处理汇率相关问题的权力,其中包括否决财政部对汇率的评估和得出的结论。财政部长期以来都是货币政策的主导部门,而反对意见质疑商务部是否拥有足够的专业知识来处理上述问题。评论人士担心将美国的外汇政策政治化,可能会给国际金融市场带来震荡。