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巴西对美国汇率反补贴立法提出质疑

19-08-06

美国商务部提议修改美国联邦法规19 C.F.R.§351.502和19 C.F.R.§351.503,对反补贴诉讼中货币低估的专项性和收益问题予以澄清。巴西对此向美国政府提出不同意见。

巴西政府认为,根据WTO《补贴与反补贴措施协议》(SCM,简称《反补贴协议》),币值低估行为不应被视为一种可诉的补贴形式。 首先,很难将币值低估定义为财政资助行为,更难说它会带来利益。 无论如何,它都不符合《反补贴协议》关于特殊性概念的要求。

1. 币值低估属于财政资助行为

关于财政资助的特征,巴西政府对美国商务部在《联邦公报》公布的文件内“修改意见”部分提出的方法持保留意见:

许多可能与货币相关的行为模式都可能满足反补贴的法律标准,但美国商务部并不打算在此定义这些行为模式或解决这些问题。也就是说,美国的分析方法之一,是将统一货币制度下的币值低估视为本国货币溢价。例如,当出口企业在国有银行或商务部根据诉讼记录确定为官方机构的其他实体(或由当局委托或主导的私人实体)以美元兑换本国货币时,就会发生这种情况。相对于不存在币值低估的情况,这种情况下企业在兑换美元时就会获得更多的本国货币。根据该法案第771(5)(D)条,从当局机构(或由当局委托或主导的实体)将美元兑换为本国货币即构成财政资助行为。

显然商务部认为,在确定币值低估形式的补贴所产生的利益时,现行法律面临的主要障碍是特殊性的确定和利益数额的计算。 因此,商务部没有详细探讨根据法案第771(5)(D)条,将货币兑换业务解释为直接资金转移的具体原因。

巴西政府认为,美国商务部可能忽视了根据第1条1(a)(1)款定义的财政资助来界定此类行为所存在的困难。

《反补贴协议》第1条1(a)(1)款列出了构成财政资助的交易类型清单。从WTO针对美国对大型民用飞机诉讼(第二次)的上诉机构报告可以看出,这份交易类型清单十分详尽:

613. 第1条1(a)(1)款明确规定了出于履行《反补贴协议》目的而构成财政资助的政府行为。其中第1至第4项详尽列出了被视为构成财务资助的政府行为类型。该部分内容在引言中写道“政府的财政资助行为发生在例如......”。某些行为类别,例如第1和第2项中规定的行为,只有一般性的描述,并进行了举例说明,这些例子指出了更为普遍的行为所拥有的共同特征。然而,第1条.1(a)(1)款没有明确说明各项行为之间存在的潜在关系。这些内容主要侧重于政府或公共机构采取的行动。

614.第1条1(a)(1)款第1项将涉及“直接转移资金”的政府行为确定为财政资助,涉及从政府向收款人转移资金的行为。上诉机构已经认可的“资金”含义,不仅包括金钱,还包括更广泛的财务资源和其他金融债权。因此,第1项中的直接资金转移涉及政府向收款人提供资金、财务资源或金融债权的行为

615. 第1条1(a)(1)款第1项在括号中列出了直接转移资金的事例(“例如赠款、贷款和股权注入”)。正如上诉机构所确认的那样,在“赠款,贷款和股权注入”前面加上“例如”二字,表明这些交易行为属于第1条1(a)(1)款第1项所规定的范围之内。这些说明性的例子并未囊括第1项中的所有行为。但是这些具体的例子指明了“直接资金转移”这种更为笼统的说法所涵盖的交易类型。事实上,在日本-韩国的进口芯片关税争端中,上诉机构发现类似的交易已经明确列入第1项中。在这种情况下,债务减免,延长贷款期限和债转股等行为也包含在该条款中。

此外,有关《反补贴协议》第1条的谈判历史表明,并非所有提供利益的政府措施都被视为补贴,正如美国出口限制专家小组所观察到的:

8.38. 协议起草人引入财政资助的概念,因此不再将能够产生利益的任何政府行为视作补贴行为。事实上,可以说这是财政资助概念的主要意义,它与利益和特殊性的概念一样,都应当进入反补贴协议。但是财政资助的概念在于政府行为的影响而不是其性质,承认这一点就能有效地将其排除在协议之外,使利益和特殊性概念成为反补贴协议覆盖范围的唯一决定因素。

8.65. 协议第1条的谈判历史证实了我们对“财政资助”一词的解释。首先谈判历史表明,其支持者从一开始就提出财政资助要求,恰恰是为了确保并非所有产生利益的政府措施都可以被视作补贴行为。谈判期间与会者针对这一地点进行了广泛讨论,许多人一致认为,只有构成财政资助的政府行动才应受制于补贴和反补贴措施的多边规则。

8.73. 谈判历史证明,由“财政资助”和“利益”两方面定义补贴,通过列出产生利益,构成补贴行为的政府措施清单,专门用于防止政府通过任何形式的措施(正式的,可执行的措施)抵消利益。清单中的第1至3条将这些措施限制为“将经济资源从政府转移至私人实体”,具体来说是政府自身通过直接向私人实体提供有价物品(货币、货物或服务)来实现经济资源转移。第4条内容则确保,当政府通过将这些职能明确下放给私人实体而进行同类型的政府经济资源转移时,也仍然受该条款约束。

巴西政府也明确世贸组织规则已经缩小了第1条1(a)(2)款的覆盖范围。在美国钢铁产品(GOES)争端中,上诉机构专家组指出,像出口限制措施这样,只对价格产生副作用的措施并不构成价格支持行为:

7.85. 在我们看来,“价格支持”并不包含所有可能对价格产生影响的政府干预措施,例如关税和数量限制。目前尚不清楚第1条1(a)(2)款的目的是否在于限制那些不构成财政资助,但可能对市场产生间接影响,包括价格影响的政府措施。“价格支持”的概念也包含在反补贴协议当中,我们认为它的重点是政府行为的性质,而不是这种行动的影响。因此,“价格支持”的概念比其提出者所建议的更为狭隘,它包括政府直接干预市场的行为,例如当某一种商品的价格高于均衡价格时,政府通过购买剩余产品将价格固定在某一水平。

考虑到币值低估只会对出口商价格产生间接影响(副作用),因此币值低估行为很难属于第1条1(a)(2)款的约束范围,而成为《1994年关贸总协定》中第十六条中定义的收入或价格支持形式。

正如专家组在美国钢铁产品(GOES)争端案件中所发现的一样,前文谈到的规则所采用的对财政资助和价格支持的狭义解释,其目的在于避免用使用基于效果的方法定义补贴概念。然而,美国的提案似乎倾向于通过这样的方法,将重点放在分析利益和特殊性的概念上。

根据以往的谈判历史和WTO规则,巴西政府认为,在确定政府行为是否属于财政资助时,政府措施的性质十分重要。从这个意义上说,WTO成员必须注意,美国商务部提案中提到的币值低估行为与第1条1(a)(1)款第1项中提到的说明性例子完全不同,因为它们具有系统性。即使证明在某一案件中存在币值低估行为,并且可以根据《反补贴协议》第14条来衡量其带来的利益,但根据WTO条款,似乎这种行为的普遍性也将使其无法被定性为补贴行为。

2. 币值低估及利益概念

即使可以根据《反补贴协议》第1条1(a)(1)款证明货币低估属于财政资助,计算其可能给企业带来的利益也将引起强烈争议。

计算最终的反补贴税要依据假定利益额,巴西政府关注的是计算该利益额的方法的有效性。包括国际货币基金组织(IMF)在内,国际社会并没有就如何衡量某种货币的币值低估程度达成共识。

根据模糊计算得出的利益值来实施反补贴措施,可能使受该措施影响的国家承受超过其实际补贴数额的风险,这有违《1994年关贸总协定》第6.3条的规定。

3. 币值低估与特殊性

美国的提案声称,币值低估应该被当作一种特殊的补贴形式,因为它可能会为进口或出口公司带来利益。

巴西政府并不认为从事对外贸易的行业就应当被视为特定经济部门。我们认为,从事对外贸易活动是几乎所有经济部门的企业都可以在开放和市场经济中所追求的目标。

在这种情况下,出口或进口公司就不符合《反补贴协议》第2条中有关“某些企业”的概念。巴西政府认为,这条规定中“某些企业”的概念涉及的是特定类型商品的生产。如果假设某个多元经济体存在币值低估现象,那么出口农产品的公司兑换货币所使用的汇率,将与出口制成品的公司所使用的汇率相同,向国外销售高科技产品的公司也是如此。将这些不同的公司视为特定的经济部门显然是不合理的。 此外,《反补贴协议》第2条1(c)款规定,在确定某补贴“事实上”的特殊性时,“应考虑到经济活动在其受管辖范围内的多样化程度。

美国称,与其他经济参与者相比,出口或进口公司可能会从币值低估中获益更多,这就证明高汇率是一种特殊补贴形式。然而,汇率只是经济体中的水平因素,所有经济参与者都会将其用作价格参考。

即使对特定经济体进行分析后,得出的结论是,国际贸易公司以高汇率水平兑换货币时,能够获得高于其他经济参与者的利益,也并不能证明其特殊性。《反补贴协议》规定,要确定某补贴事实上的特殊性,就必须分析该补贴的使用情况,而不是由此产生的利益。无论称哪个部门可以从币值低估中受益,他们使用的汇率都是水平一致的,因此并不具有特殊性。

再进一步来说,称以低估的货币水平兑换货币尤其会给进口或出口公司带来利益,这种假设似乎也值得怀疑。汇率会影响许多其他宏观经济因素,这些因素可能以多种不同的方式惠及某些经济参与者。

因此,巴西政府认为,将币值低估视为特定补贴并不符合《反补贴协议》对特殊性的定义。