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美律所律师联名致函美商务部:反对反补贴诉讼中关于货币低估的修改方案

19-08-06

2019627日,美国“美瑞律师事务所”(Morris, Manning & Martin,LLP)唐纳德·卡梅伦、朱莉·门多萨、威尔·普兰特、布雷迪·米尔斯等12名律师联合致函美商务部,就反补贴诉讼中关于货币低估的修改方案(以下简称“修改方案”)提出评论意见。事实上,“美瑞律师事务所”代表了“中国国际商会”(China Chamber of International Commerce)的利益,反对美国商务部的“修改方案”。“中国国际商会”是一家全国性的商业协会,其成员囊括了在中国从事国际商务活动的各类企业、机构和组织。“中国国际商会”认为,美国商务部不应通过“修改方案”,因为它与多年来在这一问题上的先例不符,会有损国际贸易。

一、情况简介

美国商务部提议修改美国联邦法规19 C.F.R.§351.50219 C.F.R.§351.503,对反补贴诉讼中货币低估的专项性和收益问题予以澄清。但是,不得不指出的是,“修改方案”具有误导性且过于繁琐,比如它试图取代“国际货币基金组织”(IMF)在货币和汇率问题上的主导地位,忽视了影响货币估值问题的各种因素,在计算均衡汇率时缺乏共识,与美国财政部相比美国商务部在这一领域缺乏专业性,美国商务部提出的方法具有不可预测性,与美国商务部过去在反补贴案中的做法不一致。

二、IMF在货币政策领域中的权威性

根据《关贸总协定》(GATT)第15条第2款规定,“在缔约方全体被提请或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的所有情况下,它们应与国际货币基金组织进行充分磋商”。因此,正是IMF,而非其他多边机构或任何一个国家,被视为处理国际货币问题的最合适场所。

IMF19451227日在华盛顿成立,其职责是监察货币汇率和各国贸易情况,提供技术和资金协助,确保全球金融制度运作正常。1978年对IMF的相关条款作了修订,要求IMF“对成员的汇率政策实行严格的监督,并就这些政策制定具体的指导原则”。IMF这一货币和汇率监督者的角色被进一步写入了IMF《对成员国政策双边监督的决定》,规定“IMF将审查一国的汇率、财政、货币和金融政策是否与此目标相一致”。即便美国的前任和现任官员也承认IMF在监控成员国汇率时所扮演角色的重要性。

此外,IMF还就汇率和货币监控问题公布年报,但迄今为止在IMF的计算方式下并未发现任何一个国家为“货币操纵国”。可以说,在汇率和货币问题上,IMF具有权威性和专业性,而美国商务部无权通过“修改方案”自己授予自己做出货币低估决定的权力。

三、影响货币估值因素的多样性和复杂性

在“修改方案”中,美国商务部指出,“有各种与货币有关的因素满足反补贴的法定标准,而美国商务部无意界定和处理这些因素”。美国商务部认为,在做出此类决定时,不可能提供“充分的指导”。这种刻意规避实质性问题的做法是不可接受的,汇率问题会受到各种因素的影响,不仅仅是贸易政策或贸易流动,并且美国商务部会基于不同的时间段做出不同的决定。

即便一国政府本身没有刻意干预货币政策,货币低估仍会发生。例如,由于美国政府的干预使美元升值,那么在双边汇率协定下,其他国家的货币就会贬值。其他国家货币贬值并非各国政府有意为之,而是受到美国政府干预的影响。另外,货币升值常常被用来作为减少贸易赤字的一种手段,而跨国生产分工会对贸易赤字产生负面影响。

四、对均衡汇率的计算方式缺乏共识

美国商务部认为,“均衡实际有效汇率”的确定与IMF的计算方式相一致。但实际上,IMF在评估均衡汇率时使用了三种不同的模型,一是“经常账户模型”,二是基于“‘实际有效汇率’指数的特定国家决定因素模型”,三是基于“理解各国实际汇率水平差异的模型”。但IMF自身也承认这三种模型的局限性,这些模型“无法体现相关国家的全貌”。IMF员工会时不时地做出一些调整,但迄今为止在IMF的计算方式下并未发现任何一个国家为“货币操纵国”。

美国商务部进一步想证明均衡汇率的“等值”措施也足够说明问题,但“修改方案”并没有就此作出具体解释。美国商务部在对经济影响的分析中试图援引彼得森国际经济研究所的数据,但美国商务部的计算方式不够清晰且前后不一致,这种方式只会显得非常繁琐,且让被调查对象在证明没有受益于本国的货币政策时无所适从。

五、缺乏专业性

自二战以来,美国国内的货币问题就一直是美国财政部的分内事。美国财政部监管美国的货币和金融政策,同时通过在IMF以及金融稳定委员会等组织中设有代表权,对全球经济和货币问题予以监控。根据《1988年综合贸易与竞争法》以及《2015年贸易便利化和贸易执法法案》规定,美国财政部负责公布关于对美国主要贸易伙伴的宏观经济和外汇政策的半年度报告,该报告评估美国特定贸易伙伴的国际经济和汇率政策的进展情况,包括货币贬值问题。自1994年以来,美国财政部并未发现任何一个国家为“货币操纵国”。而美国商务部的职责,用其自己的表述就是,“创造就业、经济增长、可持续发展、以及改善美国人民的生活水平”,但并没有涵盖“货币问题”。

“修改方案”表示,“在评估货币低估问题时,美国商务部遵从美国财政部的意见,除非美国商务部有充分的理由反对美国财政部的评估”。虽然美国商务部给予美国财政部审查和反驳的机会,但“修改方案”并没有迹象表明美国商务部不会基于其他外部因素(而非汇率因素)简单推翻美国财政部的裁决。虽然一直以来美国国内的货币和经济政策都是由美国财政部主导,但“修改方案”中的措词暗示美国商务部对于货币贬值问题具有最终的话语权。这本是美国财政部的专长,但最终的决策权却落在一个毫无专业性和职责的美国商务部手中。

六、“修改方案”措词的不可预测性有损规则本身

虽然美国商务部一直反复声称“在正常情况下不会涉及本应由独立央行或货币机构管辖的货币和信贷政策”,并多次提到“对汇率问题采取政府行动”,但并没有解释清楚何为“在正常情况下”以及“政府行动”。此举会引发一系列“政府行动”并造成不确定性。

在“修改方案”中,美国商务部指出,“有各种与货币有关的因素满足反补贴的法定标准,而美国商务部无意界定和处理这些因素”。美国商务部认为,在做出此类决定时,不可能提供“充分的指导”,而“充分的指导”恰恰是准确理解并实施规则的基本要求。

在“修改方案”中,美国商务部将“均衡实际有效汇率及其等值”作为分析的初始值,随后再来确定“在一定的时段内实现外部平衡所必须的美元汇率”。但“修改方案”并没有明确界定何为“外部平衡”以及“在一定的时段内”。这些因素会对货币低估的整体分析造成影响。在没有明确“外部平衡”以及“在一定的时段内”等特定参数前,“修改方案”无助于解决任何货币操纵问题。

美国商务部在考虑各种变量时太过单一了,例如,《2015年贸易便利化和贸易执法法案》利用不同的方式(如某国的经常账户是否保持大量的顺差,某国是否持续单边干预外汇市场等)来界定货币操纵。因此,可以说,“修改方案”过于宽泛、太过繁琐并且不可预测。

规则必须精确表述,并且在实施起来具有前后连贯性。通观整篇“修改方案”,其字眼包括“可以纳入考虑”、“可以提供”、“可以发现”以及“假设”等。这些字眼都具有不确定性,并暗示美国商务部其实心中早已有了答案——把货币低估视为一种补贴,而并没有明确界定那些可预测、可度量的因素。这种模糊性无法给予外国政府或出口商清晰的指导,也可能导致美国商务部的政策朝令夕改,使得“修改方案”具有武断性和不可执行性。

七、与美国商务部过去在反补贴案中的做法不一致

虽然在反补贴调查中关于货币贬值和汇率问题有先例可循,但美国商务部就是不愿基于一些合理可用的信息或足够的指控依据开展调查。在针对中国的铜版纸一案(2010年)中,美国商务部认定,上诉人的上诉没有得到合理有用信息的支持,因此无法将因货币操纵产生的补贴与出口相挂钩。铜版纸案中包含一段对货币低估进行补贴指控的单独分析,这段分析同样被针对中国的铝挤压材一案(2011)所援引,在该案中美国商务部表示,反补贴法并不仅适用于多汇率制度的国家,只是所涉的案件恰巧涉及了多汇率制度。美国商务部一直就货币贬值或货币低估中的补贴问题拒绝发起调查。正如上文所述,IMF和美国财政部都没有发现任何一个国家为“货币操纵国”,因此美国商务部的这一举措颠覆了传统惯例,是非常不合适的。

八、总结

修改美国联邦法规19 C.F.R.§351.50219 C.F.R.§351.503,对反补贴调查中的货币贬值问题进行重新解释是具有误导性的并且过于宽泛,另外还会对计算方式和履行国际义务带来一系列问题。因此,“美瑞律师事务所”强烈建议美国商务部不要通过“修改方案”,即便美国商务部坚持大刀阔斧地加以推进,也要向美国公众尽到通知义务,给美国公众留出足够的评论时间,必要时召开听证会。总体而言,“修改方案”让问题变得更加复杂,让人在理解规则、选择计算方式时感到不知所措。