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欧盟主要机构及运作机制

19-08-06

随着欧盟成员国越来越多地将决策权交给欧盟,其权力正稳步扩大,而很多从事国际经贸或国际政治的人士对欧盟的基本运作机制还缺乏基本的了解。那么欧盟的各机构是如何运作的呢?

二战结束以来,欧洲各国一直在为实现和平与经济增长寻求加强欧盟一体化程度。近年来随着成员国越来越多地将决策权交给欧盟,欧盟机构的权威正稳步加强。但是从2008年全球金融危机,到前所未有的非洲和中东移民问题,再到英国脱欧,欧盟一直面临重重危机。

当今欧盟是世界舞台上的强大参与者,但其机构复杂众多,常常令人困惑。下面就将详细介绍欧盟的主要机构以及他们的运作方式。

一、欧盟的主要机构

20世纪50年代欧洲一体化开始形成,现在的欧盟于1992年《马斯特里赫特条约》签订后成立。2007《里斯本条约》条约签订(又称《改革条约》),欧盟才获得了现有的结构和权力。根据这些条约,欧盟28个成员国同意集中主权,同时将许多决策权授予欧盟。

根据行政、立法、司法和财务职能,欧盟大致分为七个官方机构。

1、欧洲理事会。欧洲理事会是欧盟最高政治领导人集团,由每个成员国的总统或总理组成。理事会首脑会议用于确定欧盟的大致发展方向,解决紧迫的高级别问题。理事会主席由成员国选举得出,每届最长任期两年半。

2、欧盟委员会。欧盟委员会是欧盟的主要执行机构,拥有最多的日常权力。委员会负责法律提案、预算管理、决策执行和法规颁布,并在世界各峰会、谈判和国际组织中代表欧盟。委员会成员由欧盟理事会任命,并由欧洲议会批准。

3、欧洲议会。欧洲议会是唯一通过直接选举产生的欧盟机构,其成员由每个成员国人民选举的代表组成。与传统的立法机构不同,欧洲议会不能提出立法动议,但如果一项法律未能得到议会批准就无法获得通过。议会还负责谈判和批准欧盟预算,并监督欧盟委员会。

4、欧盟理事会。为防混淆欧盟理事会也称为部长理事会,是欧盟的第二个立法机构,一项法律也需要该机构批准才能获得通过。根据政策领域不同,该委员会由所有欧盟成员国政府部长组成。例如,所有欧盟成员国的外长组成一个集团,所有农业部长组成另一集团,以此类推。

5、欧洲联盟法院。欧洲联盟法院(CJEU,简称欧盟法院)是欧盟最高司法机构,负责解释欧盟法律和解决争端。欧盟法院由欧洲法院和欧盟普通法院组成,前者为各国家法院阐明欧盟法律,以及有关成员国违规行为的规定,后者负责审理个人和组织针对欧盟各机构提起的各种案件。

6、欧洲中央银行。欧洲中央银行(ECB)负责为使用欧元并实施欧盟货币政策的19个国家管理欧元,同时帮助规范欧盟银行系统。2009年起,欧洲债务危机席卷欧洲大陆,欧洲央行行长马里奥·德拉吉(Mario Draghi)承诺欧洲央行将作为最后的贷款手段向陷入困境的欧元区经济体提供援助,该做法曾引起巨大争议。

7、欧洲审计院。欧洲审计院(ECA)负责审核欧盟预算,检查资金是否得到恰当使用,并向欧洲议会、委员会和各国政府报告所有欺诈行为。

这些机构的办事处遍布欧盟各地,总部分别设在布鲁塞尔、法兰克福、卢森堡和斯特拉斯堡。

二、各机构间的相互关系

这些欧盟机构织成了一张复杂的权力网并相互进行监督。

这些机构通过选举以两种基本方式获得民主合法性:第一,欧洲理事会确定欧盟的总体政治方向,它由民主选举产生的国家领导人组成。第二,欧洲议会由被称为欧洲议会成员(MEP)的代表们组成,这些代表由各欧盟成员国的公民直接选举产生。

欧洲理事会和欧洲议会共同决定欧盟委员会的组成,由理事会提名委员会成员,并且必须获得议会批准。欧盟委员会拥有提议欧盟法律和财政支出的唯一权力,但所有欧盟立法都需要同时得到欧洲议会和部长理事会的批准。

三、欧洲议会的权利

虽然欧洲议会不能启动立法,但未经议会批准,欧盟法律也无法获得通过。欧洲议会就包括财政预算在内的各项法律与欧盟委员会和部长理事会进行协商,这被称为共同决定机制。

此外,包括贸易协定在内的国际协议也需要欧洲议会签署。议会主席由议会选举产生,法律也必须由议会主席签字才能获得通过。

欧洲议会还拥有许多其他权力。议会有权批准欧盟委员会成员,这意味着议会选举在确定欧盟政策方向方面拥有更大影响力。议会也有权迫使委员会辞职,但这种情况还从未发生过,只是在1999年,当时在议会采取行动之前委员会因腐败丑闻而集体辞职。

四、欧盟委员会职能

欧盟委员会作为欧盟的执行机构,负责欧盟的日常事务。

欧盟委员会的任务是起草立法文件和欧盟预算。委员会将这些提案提交给欧洲议会和部长理事会,并与他们进行协商,直至提案获得这两个机构的批准。

欧盟委员会还负责通过对成员国的监督或者通过欧盟数十个机构之一,确保欧盟法律的实施和预算的恰当分配。

欧盟委员会的其他职责还包括在国际组织中代表欧盟,促进实施欧盟的外交政策以及领导贸易谈判。委员会还通过向欧盟法院提起法律诉讼来帮助执行欧盟条约。

五、欧盟法律覆盖范围

欧盟成员国在不同领域赋予欧盟不同权力级别,称为领域权利(competencies):

1. 专有领域,指只有欧盟而非各国政府才能通过相关法律的领域。这其中包括欧盟的许多核心活动,例如关税同盟、商业竞争规则、贸易协定,以及欧元区国家的货币政策。

2. 共享领域,是指各国政府可以进行立法,但前提是欧盟尚未制定相关法律的领域。该权利适用于提供商品、服务、人员和资本自由流动的单一市场,还适用于农业、区域发展支出、运输、能源、环境和消费者保护、公共卫生以及研究和技术领域。

3. 辅助领域,指欧盟只能对成员国已经开展的活动提供支持的领域,包括文化、教育、体育和许多社会政策。

六、欧盟如何执行其外交政策

作为欧盟的外交政策,《共同外交与安全政策》(CFSP)主要涉及外交、安全和国防合作。

欧盟各国政府通过欧洲理事会和部长理事会制定欧盟高级别政策方向。CFSP决策必须是各成员一致同意的,但各成员国仍然可以自由制定自己的外交政策。这一政策也引发了批评,批评者认为成员国之间的分歧往往会破坏欧盟提出共同立场的能力。

欧盟委员会的职责之一是执行CFSP, 由欧盟外交事务和安全政策高级代表履行该职责(该职位的非正式名称为欧盟外交部长)。该职位由《里斯本条约》创立,旨在加强和集中欧盟外交能力。

该条约还设立了欧盟外交服务机构,即欧洲对外行动服务局。它由欧盟委员会管理,从欧盟各机构招纳工作人员,并在140多个国家开展业务。

近年来,欧盟外交政策的统一性一再经受考验。欧盟在谈判包括《巴黎气候协议》和《伊朗核协议》在内的国际协议方面发挥了主导作用,两项协议均于2015年完成谈判。2016年,欧盟与土耳其达成限制难民入境协议,但移民政策使欧盟成员间产生巨大分歧,并导致英国投票决定退出欧盟。在利比亚、叙利亚和乌克兰等主要冲突地区,欧盟一直在努力制定共同政策。自2014年俄罗斯吞并克里米亚地区以来,欧盟一直对俄罗斯实施制裁,但欧盟成员国就与俄罗斯在能源和其他领域进行密切合作方面再次产生分歧。

七、欧盟如何实施贸易谈判

欧盟的共同商业政策与欧盟外交部门不同,它通过欧盟贸易委员会执行贸易政策。与其他外交政策事务不同,在贸易政策方面,各国政府同意将所有决策权转交给欧盟。

欧盟的关税联盟为整个欧盟设定了单一的对外关税,其单一市场则对所有进入欧盟的商品和服务一视同仁,因此欧盟需要统一的贸易政策,同时欧盟在贸易谈判和WTO中作为一个整体进行活动。

达成一项贸易协定需要大多数欧盟机构共同参与。

  • 首先,各国政府必须通过欧洲理事会和部长理事会同意授权欧盟委员会与特定合作伙伴进行谈判。
  • 此后欧盟贸易专员牵头谈判协议。
  • 像所有其他立法提案一样,贸易协定在签署之前,必须得到欧洲议会和部长理事会的批准。

最后,如果贸易协议涵盖范围特别广泛,则可能需要得到各欧盟成员国的单独批准。《欧盟加拿大全面经济贸易协定》(CETA)就是例子。该协定于2016年签署,但尚未完全生效,因为迄今为止意大利政府仍拒绝签署该协议。

八、是否存在欧盟军队

欧盟国家在执行军事任务时通力合作,但各国军队在自愿基础上执行具体任务,并没有独立于成员国军队的欧盟军队。

欧盟根据《共同安全与防务政策》(CSDP)执行安全任务,CSDP并非由欧盟委员会执行,而是在欧盟外交部长领导下执行。CSDP同时涉及军事和民事工作,涵盖内容包括警察培训项目、维和任务、反海盗和救援任务等。欧盟目前的主要军事行动任务都在非洲,包括马里、尼日尔、南苏丹和非洲之角。

尽管如此,欧盟在军事行动方面也存在一定问题,那就是它与北大西洋公约组织(NATO,简称北约)军事联盟之间的关系,因为北约成员国与欧盟成员国有重叠部分。《里斯本条约》承认北约是欧洲集体防御的主要手段,并明确指出欧盟将发挥支持作用。但在实践当中,包括美国政策制定者在内的许多人士都担心这种安排会导致重复工作,使欧洲防务变得更加复杂化。

九、欧盟财政预算规模

根据欧盟委员会最近一次公布的全年会计报告,2017年欧盟财政预算略高于1500亿美元。

  • 其中的最大部分用于农业项目,约占整体预算的40%。其中最大的支出为直接支付给农民的费用以及用于支持渔业、森林和农村社区发展的费用。
  • 第二大部分用于经济、社会和地域融合,旨在帮助欧盟欠发达国家迎头赶上,规模约占整体预算的25%。这些支出包括对小型企业、基础设施发展、就业计划和低碳能源的投资和技术援助。
  • 提升竞争力的相关支出约占总预算的15%,涉及欧盟范围内的研发、能源、交通和电信项目。
  • 全球欧洲项目包含欧盟的外交政策行动,而安全和公民权利主要侧重于移民和执法项目。

虽然每年欧盟预算须由欧盟委员会、欧洲议会和部长理事会重新协商决定,但必须符合提前商定的预算框架。预算框架设定总支出上限,时间跨度通常为七年以上。目前的预算框架时间跨度为2014至2020年。

欧盟预算必须保持平衡,因为欧盟没有权力花费额外资金。欧盟几乎所有的财政收入都来自成员国,这些成员国根据其经济实力不同而做出不同贡献。许多欠发达国家是净受益者,因为他们获得的欧盟资金多于他们支付的资金。

2017年,波兰是欧盟最大的净受益者,其获得的资金较其支付金额高出近100亿美元,其次是希腊和罗马尼亚,各收益近40亿美元。

十、欧盟其他组织机构

除了上述欧盟的七个官方机构外,欧盟还拥有数十个其他组织,包括不同机构、委员会、办事处、基金会、学校和银行。通常这些组织机构负责实施研究项目,提出建议,执行管理任务或帮助实施欧盟政策。

还有一些政治和经济计划只包括个别欧盟国家:

  • 申根地区包括已经同意取消国家间所有边境管制并加强执法合作的国家。其成员包含四个非欧盟国家:冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士,同时有六个欧盟国家不参加该计划。
  • 欧元区由28个欧盟成员国中的19个使用欧元作为共同货币的国家组成。他们的货币政策受欧洲中央银行管控,同时欧洲央行负责发行和管理欧元。法律要求欧盟其他国家在未来某个时候加入欧元区,但丹麦和英国拥有永久豁免权。
  • 欧洲经济区(EEA)是一项1994年的协议,该协议将欧盟单一市场扩展到三个非欧盟国家:冰岛、列支敦士登和挪威。这三个国家加上瑞士组成了欧洲自由贸易协会(EFTA),是一个独立的自由贸易区。

最后,还有一些在欧洲运营或总部设在欧洲的其他几个机构,它们往往被误认为是欧盟机构。

  • 欧洲委员会是总部设在法国的国际组织,其任务是促进欧洲的民主和人权。它拥有47个成员国,其中包括许多非欧盟国家,如俄罗斯和土耳其。
  • 欧洲人权法院作为欧洲委员会的一部分,其任务是执行《欧洲人权公约》,这是一项关于公民权利和政治权利的国际协定,于1953年生效。
  • 欧洲安全与合作组织(OSCE)是一个国际组织,其成员包括许多欧洲国家,俄罗斯和其他前苏联国家,以及美国和加拿大。该组织形成于冷战期间,其任务是加强东西方在军备控制、冲突管理、执法和其他安全问题上的合作。
  • 国际刑警组织由来自194个国家的警察机构组成,总部设在法国。该组织起源于大多数欧洲国家先前的合作执法行动,但目前其职权范围遍布全球。